2020-03-02来源：求是 作者：江必新
新冠肺炎疫情暴发以来，习近平总书记高度重视，把疫情防控作为头等大事来抓，多次专门听取新冠肺炎疫情防控工作汇报，亲自指挥、亲自部署，反复强调在法治轨道上统筹推进各项防控工作。在2月5日中央全面依法治国委员会第三次会议上，习近平总书记强调，要在党中央集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。习近平总书记一系列重要讲话，充分阐述了法治在应对疫情防控等重大突发公共卫生事件中的重要作用，明确了运用法治保障疫情防控顺利开展的基本思路和方向，并就如何发挥法治的保障作用等问题提出了基本要求。这些重要讲话为坚持疫情防控法治化提供了基本遵循，为习近平全面依法治国理政新理念新思想新战略注入了新的内容，不仅对我们应对当前新冠肺炎疫情有重大指导意义，也为应对将来可能出现的应急事件，提供了思想武器。
一、全面深刻把握法治在应急状态下的意义和作用
党的十八大以来，习近平总书记对法治的重要作用进行了全面深刻的论述。习近平总书记指出，一个现代化的国家必然是一个法治国家。法治的现代化是国家现代化的重要标志。任何现代化国家都必须推行民主，实行法治。建设中国特色社会主义现代化强国，全面依法治国应当成为国家与社会的核心价值，作为国家治理与社会治理的根本方式；形成全社会尊重法治、信仰法治、坚守法治的良好风气；宪法具有极高权威，法律得到普遍遵守，任何个人和组织都自觉地在宪法和法律的范围内活动；公民权利得到切实尊重和保障，国家权力受到有效约束和监督。法治不仅对常规状态下国家和社会治理具有重要意义，对紧急情况下应对重大公共安全事件，包括疫情防控同样具有重大意义。
法治可以为应对紧急事件提供比较科学的方案。法治作为规则之治，体现了人民对治国规律的理性认识，蕴含着人们普遍认可的价值准则，凝聚了社会多数人的共识。法律具有预先设定性、确定性、权威性等特征，通过设立规则预先配置国家公权力机关的职权职责、公民的权利义务等内容，为有效应对与解决社会现存或可能出现的问题提供预设措施和手段。即使出现紧急情况，根据预先设计的“法律方案”缘法而治，进行规范化、标准化施策，有利于在紧急事件发生后有条不紊地处置包括新冠肺炎疫情在内的各种突发事件，做到有备无患、处变不惊。
法治可以为紧急动员社会力量应对突发事件提供法律依据和法律基础。为有效应对紧急突发事件，法律可以授予政府紧急行政权，包括：发布限制人身自由措施，征用房屋和交通工具，强制疏散、强制隔离，实行宵禁和新闻管制，实行互联网和通信管制，禁止或者限制集会、游行、示威、举行会议等群体性活动，推迟举行选举，中止特定社会团体的活动，限制个别经济活动，延长被拘留和服刑人员的监禁期限等。通过法律预先授权，政府可以运用法律武器开展广泛的社会动员，集中各方面资源和力量，全力应对紧急突发事件，为应急处置的有效实施奠定坚实的法律基础。
法治可以有效平衡应急状态下各种社会关系。在应急状态下，需要法律授予公权力机关更多行政权，实现公权力的相对集中，私权利相应地会受到一定程度的限缩、克减，公民要承担更多的容忍义务，甚至承担一些常规状态下无须承担的义务。这就需要通过法治手段平衡公权力和私权利之间的关系。一方面，要通过法律明确授权，赋予公权力机关紧急行政权等应对紧急事件的必要职权；另一方面，要防止公权力滥用，限制私权利必须保障基本人权，不能突破人道主义底线，避免对公民权利的过分限缩，克服走极端的倾向，防范应急状态下出现社会冲突，维护社会正常管理秩序。
法治可以妥善解决应急状态下的矛盾纠纷。类似新冠肺炎疫情的紧急事件的突然暴发，严重威胁着社会公众的生命安全和身体健康，也打破了常规状态下和谐安宁的社会秩序，导致各种正常的利益关系失去平衡，不可避免地会产生一些矛盾纠纷。运用法治手段可以严厉打击殴打伤害医务人员，扰乱医疗救治秩序，利用疫情哄抬物价、囤积居奇、趁火打劫、造谣滋事，制售假劣药品、医疗器械、医用卫生材料和借机诈骗等违法犯罪行为，及时化解与公共突发事件相关的民事纠纷，减少矛盾冲突，维护社会稳定。
法治可以为应对紧急事件提供有力物资保障。法律规定的应急物资保障体系，是国家应急管理体系的重要内容。对应急期间可能出现的物资供应短缺，通过完善法律规定，建立集中生产调度机制，统一组织原材料供应、安排定点生产、规范质量标准；通过建立统一应急物资采购供应体系，对应急救援物资实行集中管理、统一调拨、统一配送；甚至可以通过征收、征调、征用等手段，以应急需。
二、精准把握运用法治保障疫情防控的基本路径和要求
为疫情防控工作提供有力的法治保障，要从立法、执法、司法、守法各环节发力。
立法环节。习近平总书记指出，要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。落实习近平总书记上述要求，在立法环节要做好以下几项工作。
一是针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项、创新和完善重大疫情防控体制机制，包括党对疫情防控集中统一领导，党政机关在应急状态下合署办公的体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。
二是全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，在认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规实施效果的基础上进行修改和完善。
三是从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。
四是改革完善疾病预防控制体系，坚持预防为主，预防关口前移；健全公共卫生服务体系，推动公共卫生服务与医疗服务高效协同，无缝衔接；健全防治结合、联防联控、群防群治工作机制；强化风险意识，完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制。
五是改革完善重大疫情防控救治体系。健全重大疫情应急响应机制；建立集中统一高效的领导指挥体系；健全科学研究、疾病控制、临床治疗的有效协同机制；完善突发重特大疫情防控规范和应急救治管理办法；建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制。
六是健全重大疾病医疗保险和救助制度，完善应急医疗救助机制。完善医保异地即时结算制度，探索建立特殊群体、特定疾病医药费豁免制度，实现公共卫生服务和医疗服务有效衔接。
七是健全统一的应急物资保障体系。尽快健全相关工作机制和应急预案，确保应急物资保障有序有力；健全国家储备体系，科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能；建立国家统一的应急物资采购供应体系，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。
执法环节。习近平总书记指出，要严格执行疫情防控和应急处置法律法规，加强风险评估，依法审慎决策，严格依法实施防控措施，坚决防止疫情蔓延。执法机关要强化法治理念、增强法治意识，坚持严格规范公正文明执法，严禁过度执法、粗暴执法，始终在法治轨道上统筹推进疫情防控和维护稳定工作。落实上述要求，在执法环节，特别要关注以下几个方面。
一是依法严肃查处危害疫情防控行为。要严格执行传染病防治法及其实施条例、野生动物保护法、动物防疫法、突发公共卫生事件应急条例等疫情防控和应急处置法律法规，对拒不执行疫情防控期间应急管理措施的，依法从严从重追究相应法律责任。严厉打击阻碍或者妨害疫情防控人员依法实施防疫管理、隔离观察、社区管理、物资调配运输等疫情防控措施的违法行为。依法严肃处理个人隐瞒病史、重点地区旅居史、与患者或疑似患者接触史，逃避隔离、医学观察等行为。依法严惩捕杀和非法收购、运输、出售国家重点保护野生动物和制品等违法犯罪行为。依法严厉打击造谣传谣、妨害公务、暴力伤医等破坏疫情防控的违法犯罪行为，保障社会安定有序。
二是加强市场秩序、产品质量等重点领域的执法监管。依法严厉打击利用疫情哄抬物价、囤积居奇牟取暴利，扰乱市场秩序，制售假冒伪劣疫情防控药品、医疗器械、医用卫生材料及其他疫情防控材料，利用虚假宣传欺骗消费者等违法犯罪行为。
三是依法规范捐赠受赠行为。确保受赠财物全部及时用于疫情防控，充分发挥捐赠物资对疫情防控和困难群众的帮扶作用。捐赠接收机构工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，致使捐赠物资造成重大损失的，由所在单位依照有关规定予以处理；构成犯罪的，移交有关部门依法追究法律责任。
司法环节。习近平总书记指出，要加大对危害疫情防控行为执法司法力度，加强对相关案件审理工作的指导，及时处理，定分止争。落实上述讲话精神，各司法机关要找准结合点、切入点和着力点，为疫情防控提供切实有效的司法保障。
人民法院要按照两高、两部联合印发的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》要求，加强对相关案件审理工作的指导，准确适用法律，依法严惩抗拒疫情防控措施、暴力伤医、制假售假、哄抬物价、诈骗、聚众哄抢、造谣传谣、疫情防控失职渎职、贪污挪用、破坏交通设施、破坏野生动物资源等各类违法犯罪，有力保障疫情防控工作开展；要加强对疫情所涉民事、行政、执行案件的法律适用和政策把握问题的研究，适时发布指导意见，指导地方各级人民法院妥善审理执行相关案件，有力维护正常经济社会秩序。
检察机关要在党委、政法委领导下，依法从严从重惩治妨害疫情防控犯罪，回应社会关切，震慑违法犯罪。要严厉惩治利用疫情哄抬物价、囤积居奇、趁火打劫等扰乱社会秩序的犯罪行为；严厉惩治制售假劣药品、医疗器械、医用卫生材料等犯罪行为；严厉惩治暴力伤害医务人员，打砸、毁坏医疗设施等犯罪行为，尤其是以暴力、威胁等方法妨害公务、干扰医疗秩序和疫情防控秩序的犯罪行为；严厉惩治假借研制、生产或者销售用于疫情防控物品的名义骗取公私财物、捏造事实骗取公众捐赠款物等犯罪行为。对于编造、故意传播虚假疫情信息引发社会恐慌，严重扰乱社会秩序的，要及时依法追诉；对于故意传播新型冠状病毒，造成严重后果或者情节严重的，要及时依法从严追诉。
守法环节。习近平总书记指出，要加强疫情防控法治宣传和法律服务，组织基层开展疫情防控普法宣传，引导广大人民群众增强法治意识，依法支持和配合疫情防控工作。要强化疫情防控法律服务，加强疫情期间矛盾纠纷化解，为困难群众提供有效法律援助。落实上述讲话精神，在守法环节要重点做好以下几项工作。
一是加强疫情防控法治宣传，营造良好的法治环境。要在避免公众聚集的前提下，按照“谁执法谁普法”“谁管理谁普法”“谁服务谁普法”的普法责任制要求，全面压实普法宣传教育责任，切实发挥乡镇、街道、社区等基层组织作用，加强卫生防疫法律知识宣传，向社会公众讲明疫情实际情况、政府正在采取的措施及其法律依据和理由，增强群众依法处置疫情的理念。有关人民团体、新闻媒体、政府机关要充分履行公益普法职责，将普法宣传融入疫情防控管理、服务和执法全过程，通过选取典型案例、以案释法等形式，加强警示教育，提高群众自我防范意识，震慑违法分子，提高公众法治观念。
二是强化疫情防控法律服务，营造良好的社会环境。要认真研究因疫情引起的企业复工、保险待遇、合同履行等法律问题，注重解决中小企业遇到的困难，强化分类指导与应对，提出有针对性的法律指引。要充分发挥法律服务行业作用，大力开展疫情防控法律服务，加大公共法律服务热线和网络服务力度，为困难群众提供有效法律援助，加强疫情期间矛盾纠纷化解，引导广大群众主动参与群防群治，理解、支持、配合疫情联防联控工作。
三是充分发挥社会组织和志愿者的作用。广泛发动专职巡防力量、网格员、平安志愿者等社会力量，扎实做好信息核查、政策宣传、排查帮扶、心理疏导、矛盾化解等基层基础工作，筑牢村庄社区疫情防控“第一道防线”。
四是强化公众的自律责任，奠定坚实的群众基础。社会公众要充分认识每一位成员防控疫情的社会责任，自觉履行法律义务，做到不信谣、不造谣、不传谣，尽最大努力依法参与疫情防控工作。
三、努力提高依法防控、依法治理能力
习近平总书记强调，各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平。各有关部门要明确责任分工，积极主动履职，抓好任务落实，提高疫情防控法治化水平，切实保障人民群众生命健康安全。落实习近平总书记上述要求，加强疫情防控法治保障，全面提高依法防控、依法治理能力，需要在以下几个方面下功夫。
坚持以人民为中心。人民的生命健康高于一切。确保人民群众生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务。新冠肺炎疫情防控工作必须始终将保障人民生命安全和身体健康放在第一位。进入疫情防控的应急状态后，公民的部分权利会因此受到限制和压缩。例如，强制隔离会限制部分人员的人身自由，紧急征用会限制部分人员的财产权利。但是，任何限制公民人身和财产权利的措施都不能以损害人民生命和基本权利为代价，都必须坚持人道主义底线。与人民生命健康密切相关的知情权、隐私权、人格尊严等基本权利也必须予以尊重，不得任意进行非法限制和侵害。
善于运用法治思维和法治方式。要注重提高运用法治思维、法治方式处置突发事件的能力。各级领导干部作为防控工作的组织者和领导者，在疫情防控各环节、各方面都担负着重要职责，法律对应对重大突发事件作出授权的，必须积极主动、依法全面履职。疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，严格遵守法治原则，确保在法治轨道上统筹推进各项防控工作。有关公权力机关要结合部门职能，明确任务分工，依据法律授权，组织开展执法检查、法治宣传教育、法律服务等工作，将依法防控、依法治理落实到乡镇、街道和社区，保障疫情防控工作顺利开展。由于新冠肺炎疫情防控面临前所未有的新情况和新问题，有些事项法律预先作出了明确授权，有些情形法律没有进行明确授权或者授权不明确、不充分。在人民生命健康受到现实威胁而法律又没有明确授权的情况下，为有效抗击疫情，各级党委政府要勇于履职、敢于担当，按照法律的基本精神及合理性原则作出处理，采取合乎情理、符合实际的措施及时解决人民群众面临的现实困难，不得以法律没有明确授权为由消极无为、袖手旁观。在依据合理性原则担当履职的过程中，必须遵守不得滥用职权、徇私舞弊的底线，确保应急处置措施经得起事后的监督和审查。
把握应急状态下法治的特点。应急状态下的法治与常规状态下的法治相比有其自身特点。常规状态下，公权力运行一般坚持“法无授权不可为”的原则，私权利行使一般奉行“法无禁止即可为”的理念。但是，在疫情防控的应急状态下，政府必须发挥更加鲜明的主导作用，集中力量和资源，加大投入和力度，在一定范围和限度内，通过行使紧急行政权，采取某些特殊应对措施，以更好地维护社会公共利益，不完全受“法无授权不可为”的局限。应急状态下的公民权利要受到适当限缩来服从抗击疫情的大局，接受公权力机关的统一指挥，承担必要的容忍义务。应急状态下的法治呈现公权力扩张、部分私权利受限的特点，但是对私权利的限制必须坚持人道主义底线，不能突破保障基本人权的原则限制，过分压缩私权利的行使空间。
坚持合目的性、合法性与正当性的统一。应急状态会造成一定的消极后果，其应对机制也是将有效控制、化解危机作为基本目标。在设计、推行各项应急措施的同时，要把握好效益与成本的关系，坚持应急处置合目的性、合法性与正当性相统一，既要讲求依法依职权管控危机，实现有效控制危机的基本目标，也要适当控制应急成本，讲求应急效益，避免紧急状态实际情况与处置措施力度失衡。应急状态可以根据形势的危急程度划分为不同等级和类型，从而做到分地区、分类型、分情况处理，切忌“一刀切”。对疫情形势缓解或风险较低的地区，可以区分风险等级、区域、类型采取较为柔性的应急措施；在公共危险已经消失的地方，应当及时变更或解除某些应急措施。
应对新冠肺炎疫情关乎人民生命健康，适时复工复产关乎经济发展大计。应急状态并非社会常态，长期保持应急状态将极大增加社会运行成本。在依法防控新冠肺炎疫情的同时，也要做好复工复产预案，根据疫情形势变化，动态调整防控措施，积极、稳妥、有序地组织复工复产，从而推动正常生产、生活秩序的恢复，将应急状态所造成的损失减少到最低限度。
（作者：最高人民法院党组副书记、副院长）
